关于2009年全国建设领域节能减排专项监督检查建筑节能检查的通报
建科[2010]45号
中华人民共和国住房和城乡建设部 

 
 
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市、计划单列市建委（建设局），新疆生产建设兵团建设局：

　　为贯彻落实《民用建筑节能条例》和《国务院办公厅关于印发2009年节能减排工作安排的通知》（国办发[2009]48号）要求，进一步推进建设领域节能减排工作，2009年12月14日至29日，我部组织对全国建筑节能工作进行了检查。检查范围涵盖了全国24个省、自治区（四川、新疆及西藏除外）、4直辖市，共对5个计划单列市、24个省会（自治区首府）城市、24个地级城市以及24个县（县级市）进行了检查，并抽查了工程建设项目施工图设计文件和在建工程施工现场，下发100项执法建议书。现将检查主要情况通报如下：

　　一、建筑节能工作情况及成效

　　2009年是完成“十一五”节能规划目标的关键之年。各地围绕国务院明确的建筑节能工作目标和重点，突出思路创新、机制创新和管理创新，建筑节能各项工作取得明显成效。

　　（一）控制增量，新建建筑执行节能强制性标准成效显著。根据各地上报的数据汇总，到2009年底，全国城镇新建建筑设计阶段执行节能强制性标准的比例为99％，施工阶段执行节能强制性标准的比例为90％，基本完成国务院提出的“新建建筑施工阶段执行节能强制性标准的比例达到90％以上”的工作目标。全年新增节能建筑面积9.6亿平方米，可形成900万吨标准煤的节能能力。全国累计建成节能建筑面积40.8亿平方米，占城镇建筑面积的21.7％，比例逐年提高。北京、天津、河北、河南、辽宁、吉林、黑龙江、青海等省市新建建筑全部或部分实施65％节能标准。

　　（二）调整存量，北方采暖地区既有建筑供热计量及节能改造稳步推进。截至2009年采暖季前，北方15省市已经完成节能改造面积共计10949万平方米，其中2009年完成改造面积6984万平方米，超额完成了国务院确定的6000万平方米年度改造任务。据测算，完成节能改造的项目可形成年节约75万吨标准煤的能力，减排二氧化碳200万吨。通过对既有建筑的节能改造，采暖期室内温度提高了3～6℃，部分项目提高了10℃以上，室内热舒适度明显改善。天津、河北、山东、山西、内蒙古、吉林、甘肃等地部分改造项目同步实施按用热量计量收费，住户平均节省热费支出在10％以上，初步形成了有利于改造的群众基础。财政部根据实地核查结果，下拨奖励资金12.7亿元，用于对改造项目的补助。上海、江苏、湖南、深圳等省市开展了既有建筑节能改造工作，对过渡地区和南方地区开展这项工作进行了探索和实践。

　　（三）节能监管，国家机关办公建筑和大型公共建筑节能运行与改造服务体系建设继续深入。截至目前，全国共完成国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗统计29359栋，确定重点用能建筑2647栋，完成能源审计2175栋，公示了2441栋建筑的能耗状况。北京、天津、深圳市能耗监测平台均已通过验收。全国已对758栋建筑的能耗进行了实时动态监测。第一批12所节约型校园建设试点单位工作稳步推进，效果明显，人均能耗与2005年72所教育部直属的高校人均能耗相比，节能60％以上。2009年又确定了18所大学作为节约型校园建设试点。中央财政安排1.7亿元，对先期开展节能监管体系建设的24个示范省市之外的其他地区给予经费补助，确定江苏、内蒙古、重庆为第二批能耗监测平台建设试点。

　　（四）优化结构，可再生能源建筑一体化规模化应用取得突破。财政部、住房城乡建设部根据党中央国务院“扩内需、保增长、调结构、促民生”的战略部署和可再生能源建筑应用发展形势的需要，适时调整了示范方式和内容，启动我国“太阳能屋顶计划”，2009年共支持了111个太阳能光电建筑应用示范项目，总装机容量91兆瓦。组织实施“可再生能源建筑应用城市示范”和“农村地区可再生能源建筑应用示范”工作，确定了第一批21个示范城市和38个农村地区县级示范，推进可再生能源建筑应用工作方式从抓单个项目转向了抓区域整体，统筹兼顾城市与农村。截至2009年底，全国太阳能光热应用面积11.79亿平方米，浅层地能应用面积1.39亿平方米，分别比2008年增长14.2％、35.4％。光电建筑应用装机容量 420.9兆瓦，实现突破性增长。

　　（五）模式转变，推进建筑节能工作实现转型与升级。按照国务院要求，一些省市把推广绿色建筑、低碳生态城市区域建设作为促进城乡建设模式转变的重要抓手，认真组织申报和实施“低能耗建筑和绿色建筑双百工程”和“绿色建筑评价标识”工作，同时结合地区实际编制绿色建筑评价标准、组织绿色建筑示范工程等，不断加大绿色建筑的推广力度。天津中新生态城、深圳光明新区、河北唐山曹妃甸新城、江苏苏州工业园区、湖南长株谭和湖北武汉资源节约环境友好配套改革试验区等正在进行低碳生态城区建设实践。大连市大力发展环境友好型住宅，每年推广100万平方米，占全市竣工面积的20％，实现了新建建筑节能水平的提高和节能模式的转变。

　　（六）质量控制，建筑节能材料和产品应用水平不断提高。各地围绕落实《住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局、国家质量技术监督检验检疫总局关于加强建筑节能材料和产品质量监督管理的通知》（建科[2008]147号），通过采取市场抽查、巡查和专项检查、建立材料产品备案、登记、公示制度，发布推广、限制和淘汰目录，建立舆论监督和考核评价机制等方式，初步建立起建筑节能材料和产品质量监管的长效机制，建筑节能材料和产品在生产、流通和使用环节存在的问题初步得到纠正，有效保证了建筑节能工程质量。墙体材料革新工作取得积极成效，管理体制进一步理顺，相关规章制度、标准规范体系进一步完善，新型墙体材料产量占墙体材料总产量的比重为61％，应用比例达到60％。

　　天津、北京、上海、重庆四个直辖市和山东、内蒙古、吉林、山西、河南、青海、江苏、安徽、湖北、浙江、广西、福建等省（自治区），以及深圳、青岛、太原、哈尔滨、银川、沈阳、南京、武汉、合肥、长沙、广州、厦门等城市建筑节能各项工作目标明确，责任落实，政策配套，措施扎实、具体，工作成效明显，形成了良好的建筑节能工作局面，给予表扬。

　　二、主要做法和经验

　　（一）制度完善，推进建筑节能。一是法律法规方面。各地积极制定本地区的节能行政法规，河北、陕西、山西、湖北、湖南、重庆、青岛、深圳等地出台了建筑节能条例，有15个省（区、市）出台了资源节约及墙体材料革新等相关法规，22个省（区、市）出台了相关政府令，以《节约能源法》为上位法，《民用建筑节能条例》为专门法规，各地方行政法规相配套的建筑节能法律体系初步建立。二是经济政策方面。按照国务院要求，财政部、住房城乡建设部先后在可再生能源建筑应用、国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设、北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造等方面制定了财政支持政策，2009年中央财政共安排补助资金38.7亿元。北京、上海、内蒙古、山西、青海、江苏、湖北、广西、深圳等地对建筑节能的财政支持力度较大，安排了专项资金。2009年各省（区、市）共安排10.3亿元支持建筑节能工作，形成了财政支持建筑节能的良好工作局面。三是目标责任方面。目前，全国各省（区、市）均制定了建筑节能“十一五”专项规划，提出了建筑节能具体节约目标，总计1.39亿吨标准煤，并按重点领域进行了分解，其中有27个省（区、市）明确了建筑节能承担本地区单位GDP能耗下降的任务，部分省市采取逐级签订责任书的方式，将建筑节能目标及任务层层落实。

　　（二）组织健全，保证建筑节能。一是建立了建筑节能协调议事机制。各省（区、市）住房城乡建设主管部门均成立了主要领导或分管领导任组长的建筑节能领导小组。其中北京、天津、上海、黑龙江、吉林、山西、陕西、内蒙古等省（区、市）成立了政府分管领导任组长，住房城乡建设、发展改革（经贸）、财政等相关部门参加的建筑节能工作协调领导小组，各城市也成立了相应机构，形成了各部门联动、齐抓共管的局面。二是建筑节能管理机构能力进一步加强。山西省省、市、县三级都建立了建筑节能监管机构，建筑节能专职管理人员100多人。上海市19个区（县）都设立了建筑节能管理办公室，管理人员共101人。全国有18个省（区，市）将墙体材料革新工作和建筑节能工作统一交由住房城乡建设主管部门负责，以墙改为抓手推进建筑节能，效果明显。

　　（三）监管闭合，落实建筑节能。各地充分利用现有法律法规确定的许可和制度，逐步建立起从设计、施工图审查、施工、竣工验收备案到销售和使用等环节的监管机制，效果明显。在设计环节，建立了建筑节能设计审查质量的专项调审制度；在施工图审查环节，对建筑节能进行专项审查；在施工环节，全面执行《建筑节能工程施工质量验收规范》，制定专项建筑节能施工方案、建筑节能监理工作导则及工程质量监督要点，规定了严格的节能审查监管工作程序和要求，确保节能工程质量；在竣工验收环节，部分省市实施了建筑节能专项验收，部分地区已开始实施民用建筑能效测评标识制度，哈尔滨市对70余个节能建筑小区进行了检测认定，面积达610余万平方米，对达标的节能建筑颁发了节能建筑认定证书和节能建筑标识牌；在商品房销售环节，部分省市实施了建筑节能信息公示制度，南京市在房屋销售和交付中，统一使用含节能条款的《质量保证书》、《使用说明书》和新修订的销售合同。同时，各省市都组织开展了建筑节能专项检查，通过采取对违规工程停工整顿、违章企业通报批评、违法行为依法处罚等措施，加大了执法力度，在社会上形成了良好的建筑节能氛围。

　　（四）科技支撑，引导建筑节能。一是在技术标准方面，各地非常重视建筑节能标准体系建设工作，结合地区实际，及时把一些先进成熟的技术产品编入工程技术标准和标准图，通过技术规范强制推广新技术、新产品，既为建设科技和建筑节能工作提供了有力的支撑，又加速了科技成果的转化。江苏、浙江、广西、深圳、太原等地制定了绿色建筑相关标准，具有前瞻性、地域性和经济性特点，发挥了标准的引导和规范作用。二是在科研开发方面，各地比较注重发挥科技先导和支撑作用，围绕建筑节能重点工作，结合地区实际，积极筹措资金，安排科研项目，为建筑节能深入发展做好科技储备。三是在示范推广方面，各地以建筑节能示范工程为载体，一方面积极申报国家级的示范项目，另一方面结合本地实际，不断丰富示范类型，提高示范水平。通过示范既推广了建筑节能技术和产品，又引导地区建筑节能的发展方向。

　　（五）突出重点，拓展建筑节能。一是从单体建筑节能向小区、区域乃至城市整体节能拓展。深圳市提出要以绿色建筑为基础，将总面积为156平方公里的光明新区建设成为建筑与人、城市与环境和谐发展的绿色建筑示范区。太原市拟将占地2.54平方公里的“长风文化商务区”打造成绿色建筑示范园区，成为单体建筑节能向小区和区域节能发展的亮点。长沙市把大河西区作为“两型社会”建设示范先导区，注重区域整体实现资源节约、环境友好，效果显著。二是从新建建筑节能向既有建筑节能拓展。北方采暖地区15省市全力推动既有居住建筑供热计量及节能改造，唐山市把既有居住建筑节能改造作为实现城市“三年大变样”的重要举措，制定了完成2200万平方米改造的规划和实施计划。过渡及南方地区部分省市也开展了既有建筑改造工作，上海市2009年就完成了既有建筑节能改造600万平方米，南京市每年从城建资金中安排1000万元用于既有居住建筑旧钢窗节能改造。全国24个省市开展国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设，通过能耗统计、能源审计、能效公示、动态能耗监测平台等工作，初步形成了有利于节能运行与改造的监管体系。三是从使用常规能源向强制推广可再生能源拓展。江苏、广西、海南、河北、山东、深圳等省市已开始在12层以下新建建筑中强制推广使用太阳能热水系统，替代常规能源，成效明显。沈阳市以科学开发、合理应用地源热泵技术为重点，有计划、有步骤的组织开展可再生能源建筑应用工作，截至2009年底，全市地源热泵技术应用面积累计达4916.9万平方米。四是从城市节能向农村节能拓展。北京市加快可再生能源在新农村建设中的应用，建成200余座农村太阳能集中浴室，解决了京郊10万农民冬季洗浴问题。建成大中型沼气工程22座、2000户用沼气、秸秆气化52座，约1.6万户农村居民可以使用上清洁廉价的燃气。哈尔滨市结合农村泥草房改造，引导农民采用新墙材建造节能房，应用节能墙材建设农房8.3万户、718万平方米。

　　（六）全民参与，宣传建筑节能。各地以节能宣传周、无车日、节能减排全民行动等活动为载体，充分利用各种媒体，采取组织专题节目、设置专栏以及宣贯会、推介会、现场展示、发放宣传册等方式，开展形式多样、内容丰富的建筑节能公共宣传活动，广泛宣传建筑节能的重要意义和推进建筑节能的相关政策、管理措施等，提高了全社会的节能意识。特别是在《民用建筑节能条例》颁布实施后，各级住房城乡建设主管部门结合《条例》的宣传贯彻，组织相关单位的管理和技术人员进行了多轮次的《条例》宣贯会，对《条例》规定的法律制度进行培训和讲解，培训了一大批熟悉建筑节能政策、技术标准的管理和技术人员。

　　三、存在的问题

　　（一）部分地方政府对建筑节能工作的认识不到位。一是对建筑节能发展趋势认识还不到位。部分省市抓建筑节能仍然局限在新建建筑执行节能标准方面，对发展绿色建筑、既有建筑节能改造、供热计量改革、可再生能源建筑应用等工作认识不足，工作相对滞后。二是对建筑节能的考核没有纳入政府层面，部分省（区、市）对建筑节能的考核评价仍局限在住房城乡建设系统内部，没有纳入本地区单位GDP能耗下降目标考核体系，使相关部门难以形成合力，相应的政策、资金难以落实。三是对建筑节能能力建设重视不够，部分省级住房城乡建设主管部门建筑节能管理人员只有1～2人，没有专门的管理和执行机构，各项政策制度的落实大打折扣。四是建筑节能监管尤其是施工及竣工验收阶段的监管还有待强化。本次检查中所发现的违反节能标准强制性条文的民用建筑项目，主要问题是在施工阶段随意变更设计、偷工减料、施工工艺不过关等，影响了节能标准的落实。

　　（二）建筑节能各项管理制度尚不健全。一是法律层面，要使《节约能源法》、《民用建筑节能管理条例》真正得到落实，需要制定一系列具有操作性的部门规章或规范性文件，各地也要结合本地实际制定地方性法规和实施细则。目前，这方面工作才刚刚启动。二是经济政策层面，建筑节能工作要实现由政府单方面强制推进转变到政府监管与市场引导相结合推动，需要必要的财政补贴、税费优惠、贷款贴息等经济政策。中央财政2009年共安排专项补助资金38.5亿元，并要求地方政府予以配套支持。从检查结果看，各地对建筑节能的经济支持力度有所提高，但远远不够，尤其是北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造工作方面，各地需进一步加大支持力度。

　　（三）新建建筑执行节能标准的水平有待进一步提高。一是建筑节能标准的执行存在不平衡。总的来说，执行建筑节能标准，施工阶段比设计阶段差，中小城市比大城市差，经济欠发达地区比经济发达地区差。二是施工阶段执行节能强制性标准还有差距。相关从业人员对《建筑节能工程施工质量验收规范》没有准确掌握，建筑节能工程施工过程中，外墙、门窗等保温工程施工工艺不过关，存在质量隐患。各地尤其是地级以下城市普遍缺乏建筑节能材料、产品、部品的节能性能检测能力，造成政府监管缺位。

　　（四）北方地区既有建筑节能改造工作任重道远。一是进度相对缓慢。“十一五”还剩下最后一年，目前已完成的改造面积占全部改造任务的73％，仍有近5000万平方米任务没有完成，且改造项目验收工作滞后。“十一五”最后一年的工作压力相当大。二是改造融资渠道尚未建立。从目前各地进展看，基本上还是依靠中央及地方财政资金推动工作的开展，供热企业、居民、能源服务公司、金融机构等多渠道筹措资金的机制尚未建立。三是供热计量收费制度滞后，改造收益无法充分体现。目前多数地方还没有实行热计量收费制度，已经安装的供热计量装置存在浪费现象。

　　（五）农村建筑节能工作尚未启动。目前，我国广大农村地区的建筑节能工作尚未开展。随着农村生活水平的不断改善，使用商品能源和用能水平将不断提高，需采取措施，引导其科学发展。

　　四、下一步工作思路

　　（一）加强建筑节能体制机制建设。一是继续完善建筑节能法规体系。落实《节约能源法》、《民用建筑节能条例》确定的基本法律制度，研究制定配套的部门规章和政策措施。二是编制建筑节能“十二五”专项规划，明确建筑节能工作目标、思路、重点工作任务及保障措施。指导各地编制本地区建筑节能“十二五”专项规划。三是继续完善建筑节能标准体系。颁布实施北方地区65％的建筑节能强制性标准，指导有条件地区制定并实施绿色建筑强制性标准。四是研究完善经济制度，形成鼓励发展节能省地环保型建筑、绿色建筑及可再生能源建筑应用的财税政策体系。积极培育建筑节能服务体系，加快推行合同能源管理。五是继续推动建筑节能科技进步，以国家科技支撑计划项目为依托，努力实现建筑节能关键技术的突破，并通过发布技术、产品推广限制禁止目录等方式，加快科技成果转化。

　　（二）继续抓好新建建筑节能。一是继续强化新建建筑执行节能标准的监管力度，着力抓好新建建筑施工阶段执行标准的监管力度，做好《建筑节能工程施工质量验收规范》的贯彻实施工作，力争到2010年底，全国新建建筑施工阶段执行节能强制性标准的比例达到95％以上。二是全面推行民用建筑能效测评标识、绿色建筑评价标识、民用建筑节能信息公示等制度。三是继续推动有条件地区执行新建建筑65％的节能标准，力争“十二五”期间在全国全面实施。四是大力推广绿色建筑，实施“100项绿色建筑示范工程与100项低能耗示范工程”建设工作。五是继续举办每年一届的国际智能、绿色建筑与建筑节能大会暨新技术与产品博览会，搭建绿色建筑与建筑节能的国际交流平台。

　　（三）加大北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造力度。督促和引导地方多渠道筹措改造资金实施既有居住建筑供热计量及节能改造，力争2010年全面完成国务院确定的1.5亿平方米的改造任务。认真贯彻《北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造项目验收办法》，对已完成的改造项目进行验收，确保改造项目实现预期的节能环保效果。总结天津、内蒙古、吉林、唐山等地的改造经验，指导各地因地制宜确定改造模式，促进地方政府加大力度，在政策、资金等方面给予支持。研究“十二五”开展既有居住建筑供热计量及节能改造工作思路。

　　（四）加强国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理。按照《民用建筑节能条例》的要求，在全国开展国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设工作。进一步扩大能耗动态监测平台的试点范围，基本建成部、省、市三级构架的能耗传输及分析平台。在能耗统计、能源审计及能耗动态监测的基础上，指导地方对高能耗建筑实施节能运行与改造。指导各地尽快研究制定本地区国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗限额标准，引导和约束用能单位的用能行为。抓好两批30个高校的“节约型高等学校”建设工作。

　　（五）抓好可再生能源建筑一体化成规模应用。一是财政部、住房城乡建设部继续加强已启动的371个示范项目的管理，做好可再生能源建筑应用示范项目能效检测工作。各地应结合本地区实际，组织实施可再生能源建筑应用示范项目。二是继续以可再生能源建筑应用城市示范及农村地区示范和太阳能光电建筑应用示范为重点，引导可再生能源建筑应用向更高水平发展。三是总结示范经验，完善可再生能源建筑应用技术标准、关键技术设计指南、施工关键技术指南、关键设备可靠适用性评估标准等，做好“十二五”期间在条件适宜地区强制推广的准备工作。四是研究利用太阳能、沼气、秸秆等可再生能源和新能源解决农村地区用能问题，启动一批应用经济适用技术的示范项目，引导农村建筑用能合理增长。

　　（六）加大力度，促进建筑节能新型材料的推广应用。一是做好新型墙体材料的推广应用。会同有关部门继续做好禁止使用实心粘土砖工作。推广高强钢和高性能混凝土等高性能、低材耗、可再生建筑材料的利用。落实《再生节能建材专项资金管理暂行办法》，支持地震灾区建筑垃圾的综合利用。二是强化监管，确保建筑节能材料质量。继续贯彻落实《住房城乡建设部、国家工商行政管理总局、国家质量技术监督检验检疫总局关于加强建筑节能材料和产品质量监督管理的通知》（建科[2008]147号），加强建筑节能材料在生产、流通和使用环节的质量监管。

　　（七）建立健全建筑节能统计、监测及考核评价体系。一是完善和严格执行现有的节能法律法规和标准规范，做好《民用建筑节能条例》的贯彻实施工作。指导各地加强建筑节能的立法工作。二是切实履行在建筑节能领域政府的公共管理职责，促成各地人民政府把建筑节能纳入本地单位GDP能耗下降的总体目标，明确任务，建立目标责任制，完善配套措施，落实经济激励政策，进行考核评价。三是各级住房城乡建设主管部门要按照相关的法律制度和强制性节能标准，组织开展建筑节能检查，对节能目标落实情况、贯彻管理制度和执行节能强制性标准等，进行考核评价，落实节能目标责任制和问责制。

中华人民共和国住房和城乡建设部
二○一○年三月三十日