一、改革政策的起草背景

    营商环境是城市经济社会发展的重要软实力，也是核心竞争力。为进一步改善和优化本市营商环境，加快转变政府职能，根据市委、市政府指示精神，自2017年10月以来，市住房城乡建设管理委会同市规划国土资源局等部门，针对《世界银行2018年营商环境报告》所反映的施工许可全过程审批“部门多、环节多、要求多、时间长”等问题，按照“对标国际最高标准、最好水平的营商环境”要求，重点聚焦本市社会投资项目，以最大限度地简化施工许可的审批为核心，全面启动行政审批改革工作。在广泛征求市、区有关部门、行业协会、建设、勘察、设计、施工、咨询等企业代表的意见的基础上，研究制定《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法》（以下简称《实施办法》），已由市政府办公厅于2018年1月27日以“沪府办发〔2018〕4号”正式下发执行。

    在制定出台《实施办法》的同时，市政府层面专门成立了由时光辉副市长任组长、黄融副秘书长任副组长，市住房城乡建设管理、发展改革、经济信息化、规划国土资源、交通、环保、水务、卫生、绿化市容、民防、气象、消防、交警以及审改、法制等15个部门共同参与的改革工作领导小组，确保改革工作形成合力。自2017年12月起，为进一步明确审批改革流程和操作细则，同步起草制定《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施细则》（以下简称《实施细则》），就社会投资项目从土地取得后到获取施工许可证前所涉及的行政审批和评估评审事项开展系统梳理，按照“取消、备案、告知承诺、简化办理”等不同举措，进行分类、优化和完善，已由上海市社会投资项目审批改革工作领导小组于2018年2月24日以“沪社审改〔2018〕1号”正式下发执行。此外，3月19日，上海市社会投资项目审批改革工作领导小组印发《进一步深化本市社会投资项目竣工验收改革实施办法》，实现社会投资项目行政审批改革的全流程、全覆盖。

    二、改革的指导思想、工作目标和实施路径

    （一）指导思想。深入贯彻党的十九大精神，按照习近平总书记对上海提出的不断增强吸引力、创造力、竞争力的要求，把制度创新作为主攻方向，在“放管服”改革上下更大功夫，对标国际最高标准、最好水平的营商环境，通过采取“流程再造、分类审批、提前介入、告知承诺、多评合一、多图联审、同步审批、限时办结”等举措，进一步整合审批资源、提高审批效率、降低审批成本，实现社会投资项目开工之前的审批流程优化，着力营造更加良好的国际化、法治化、便利化营商环境。

    （二）工作目标。除关系国家安全和生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益和技术特别复杂的项目、以及涉及风貌保护、轨道交通保护等特定区域的项目以外，全市社会投资项目按照“工业项目”（指产业区块内的工业项目，易燃易爆、有毒有害等特殊工业项目除外）、“小型项目”(指总建筑面积不大于5000平方米、建筑高度不大于24米、功能单一、技术要求简单的建设项目)、“其他社会投资项目”划分为三类，从取得土地后到获取施工许可证（利用自有土地建设的改建、扩建项目从获得规划设计条件后到获取施工许可证），政府审批时间原则上分别不超过15个、35个、48个工作日。在竣工验收阶段，按照“一口申请、一网办理、提前服务、分类验收、限时办结、统一发证”的总体思路，梳理验收事项，优化验收流程，实现全市社会投资项目按照“小型项目”、“其他社会投资项目”分类，政府办理竣工验收及备案时间自统一申请受理之日起分别不超过10个、15个工作日。

    （三）实施路径。一是分类审批。根据项目类型、规模功能和技术难度将本市社会投资项目划分为3大类，改变原有“一刀切”的审批模式，对工业项目和小型项目实施分类改革。二是流程再造。取消原有的总体设计文件征询，对设计方案和施工许可两个主要环节进行优化整合，每个环节实施“一家牵头、一口受理、同步审批、告知承诺、限时办结”。建设单位按照规定简化办理手续，领取相关审批文件。三是一事不两跑。进一步优化现有审批流程，提升服务质量。通过推行线上线下“一站式”服务，提高信息技术和资源共享水平，为企业提供全过程高效透明的综合咨询服务，实现“一事不两跑、一事不两批”。

    三、改革的主要创新点和内容

    与原有的审批制度相比，本次社会投资项目审批制度改革，拟通过“减审批”、“并环节”、“优流程”、“压时间”、“强服务”、“重事后”、“一平台”等举措，尽最大可能简政放权，提升审批效率，切实增强办事企业获得感。改革的主要创新点和内容如下：

    （一）简化审批流程，确保“两个环节以外无审批”

    在政策制定过程中，严格按照李强书记提出的“该放的权要放得更彻底、更到位，以事中事后监管为原则，事前审批为特例”，推进审批流程再造。涉及项目外部空间平面形态布置的审批和征询事项进入设计方案审核第一个环节。涉及项目内部功能结构安全的审批和征询事项进入施工许可第二个环节。项目开工前涉及到的全部审批、征询事项完成了“两个阶段选边”，并确保“两个环节以外无审批”。

    一是设计方案审核环节。改革后，设计方案审核阶段规划土地管理部门同步征询的审批部门由7家减少为3家，仅保留征询交警、交通、绿化市容部门意见，民防等部门征询事项调整为“标准规范+告知承诺+事中事后监管”方式。除“工业项目”设计方案免于审核外，“小型项目”和“其他社会投资项目”设计方案审核时限分别为15个、20个工作日。其中，并联征询部门出具征询意见时限分别为9个、12个工作日。

    二是施工许可环节。改革后，总体设计文件征询环节取消，原来同步征询的10家审批部门中，消防、抗震、民防、水务、卫生等5家，选择在施工图设计文件审查阶段实行数字化“多图联审”。“工业项目”、“小型项目”和“其他社会投资项目”施工许可时限分别为15个、20个、28个工作日，其中施工图设计文件审查时限分别为10个、15个、20个工作日，建设工程规划许可证核发时限分别为3个、3个、5个工作日，建筑工程施工许可证核发时限分别为2个、2个、3个工作日。

    本次改革对各审批部门提出了更高、更严的要求。要求各部门应当在各环节规定的时限内，依法对设计方案或施工图设计文件出具“同意”、“附条件同意”、“不同意”的审批（审查）意见。各部门逾期未出具审批的视作同意，造成的后果由相应的部门承担。

    （二）完善分类模式，探索“两类项目无评审”

    本次改革进一步强化了项目分类审批模式。

    一是对于此次改革中的产业区块内的“工业项目”和“小型项目”，取消评估评审。考虑到前者在产业区块内，应当结合区域整体开展评估评审事项；后者体量规模较小，一般无需单独评估评审。因此，对上述两类项目，取消包括地质灾害危险性评估、节能评估审查、交通影响评价、卫生学评价、水土保持方案、地下公共工程防汛影响专项论证、玻璃幕墙光反射影响论证、玻璃幕墙结构安全性论证、深基坑工程评审等评估评审事项，由建设单位按照规定组织编制，自行落实。

    二是对于达到阈值、需开展评估评审的“其他社会投资项目”，进一步优化各类评估流程。在设计方案审核阶段，评估评审事项精简至1项，即建设项目交通影响评价评审，在设计方案送审前完成。在施工许可阶段，评估评审事项精简至4项，即玻璃幕墙光反射影响论证、玻璃幕墙结构安全性论证、深基坑工程评审和地下公共工程建设项目防汛影响专项论证，在施工图设计文件送审前完成。另外，在特定地区管委会实行玻璃幕墙光反射影响论证和玻璃幕墙结构安全性论证两评合一，整合评估评审等相关办事环节，实行统一受理、同步评估、同步评审、统一反馈、控制周期。

    （三）推行数字审图，实现“多图联审以外无图审”

    此次改革最大的亮点在施工图审查阶段。依托现行统一的数字化平台，将各审批部门原本附带技术性审查的行政审批，集中到一个由消防、抗震、民防、水务、卫生5个部门联合认定的综合性审图机构。在不改变现有法律、法规授权的前提下，由5个审批部门按照其法定职责，通过政府购买服务的方式委托同一审图机构对施工图设计文件以及其中的消防设计、结合民用建筑修建防空地下室设计、预防性卫生设计、节水设施设计、抗震设防专项设计（超限高层除外）等事项进行统一审查，委托部门可在审查过程中同步查看施工图审查机构的审查情况，如发现问题，可以提示施工图审查机构。施工图审查合格后，由审图机构出具《上海市建设工程社会投资项目施工图设计文件联合审查合格书》，合格书中载明设计文件符合建设、消防、水务、卫生、民防、抗震等管理部门审查要求。通过对“多图联审”的探索，努力构建一个“统一标准、集中服务、结果互认、依法监管”的多图联审体制，实现“多图联审以外无图审”和“图纸审查跑一次”。

    （四）强化咨询服务，打造“全流程一站式咨询服务”

    为确保设计文件编制质量，加强政府前期服务，本次改革进一步明确了各审批部门需要提供技术咨询和办事咨询，要求建立并完善咨询服务机制，公开咨询目录和办事指南，限时办理咨询事项。其中，技术咨询是指，建设单位在完成设计方案审核，施工图设计文件编制前，存在对设计内容、技术标准无法把握时，可以就相关存疑问题进行咨询，主要咨询的事项是图纸层面的问题。办事咨询是指，建设单位在全流程任何阶段，存在对办理事项不清、审批流程不清等问题时，可以就相关存疑问题进行咨询，咨询事项不做限定。

    以上的审批手续、咨询服务统一集中在“上海市建设工程联审共享平台”（以下简称“联审平台”）办理。项目信息、图纸资料、审批（咨询）结果和监管信息实现全程共享。前道环节提交的审批或咨询结果，后道环节无需重复提交，实现“一事不两跑、一事不两批”。“联审平台”设置在“中国上海”的“网上政务大厅”。申请、受理、审批、答复、发证等全流程可以采用网上无纸化、零窗口办理。咨询服务可以采用网上咨询、窗口现场咨询、电话咨询等方式提供服务。市、区各审批部门以及管委会要设立统一的综合咨询服务专窗窗口、落实专人跟踪和预审代办等多种方式，为企业提供咨询服务。我们也鼓励培育第三方咨询机构，为企业提供市场化、专业化的咨询服务。

    （五）并联验收，提前服务

    在竣工验收阶段，将“多部门串联式验收”转变为“集中并联式验收”，建设单位可以通过一口申请全部验收事项，将原先各专业验收完成后再受理规划验收的方式，调整为规划验收与前置审批事项同步受理，满足规划要求后即可出具“附条件通过”的验收意见，各专业事项完成后由建设管理部门统一核发竣工验收备案证书。针对建设规模较大、技术难度复杂或者存在其他建设单位对是否符合全部验收标准无法把握的社会投资项目，建设单位可以根据项目实际情况，在具备一项或者部分专业竣工验收条件后，向相关验收管理部门申请现场查看。现场查看作为统一申请验收之前政府提供的提前服务，通过多种方式的自主选择来提升企业的感受度。

    （六）严格标准、分类验收

    坚持“放管服”并举，在为企业提供高效便捷审批验收服务的同时，严格竣工验收标准，明确要求各验收管理部门应当严格按照法律法规、工程建设强制性标准的规定以及建设单位提交的竣工图纸进行验收。同时，依托统一数字化平台，确定了竣工图纸的有效性和唯一性，工程竣工图除施工过程中认可的设计变更以外，应当与经审查合格的设计图纸文件相一致。专门设置了“附条件通过”的验收意见种类，明确除涉及重大规划调整、质量安全、消防安全等公共安全、公共利益事项外，各验收管理部门可以出具附条件通过的验收意见，由建设单位承诺在一定期限内完成整改。

    四、改革的实施日期

    《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法》及其细则自2018年3月1日起在全市施行。为保证全市制度统一，操作统一、平台统一，市、区、管委会所涉及到的社会投资项目均严格按照《实施办法》、《实施细则》的规定执行。针对各区、管委会在操作中可能会遇到的情况，我们也在《实施细则》中明确了两类口径：一是已取得土地、未办理工程报建且未申请设计方案审核（产业区块内的工业项目未申请施工图审查）的社会投资项目严格遵照执行；二是已取得土地、已办理工程报建且未申请设计方案审核（产业区块内的工业项目未申请施工图审查）的社会投资项目可根据建设单位实际情况，参照执行。《进一步深化本市社会投资项目竣工验收改革实施办法》自2018年3月20日起在全市施行。